Présidence des A.S par les chefs d'établissement et réponse de G. SIMON à ce courrier
Le 20/11/01

Paris, le 14 septembre 2001

M. STAHL, Directeur des affaires juridiques
Note à l'attention de M. Vimont, Conseiller au cabinet du ministre

Objet : Présidence des associations sportives par les chefs d'établissement

Vous avez souhaité savoir si la présidence de droit des associations sportives des établissements d'enseignement du second degré par les chefs de ces établissements était susceptible d'être regardée comme juridiquement irrégulière.

Cette question appelle de ma part les observations suivantes.

L'article L. 552-1 du code de l'éducation dispose que les activités physiques et sportives volontaires des élèves sont organisées dans les établissements par les associations sportives scolaires. L'article L. 552-2 précise qu'une association sportive est créée dans tous les établissements du second degré. Celle-ci bénéficie de l'aide de l'Etat.

Conformément au dernier alinéa de cet article L. 552-2, le décret en Conseil d'Etat n°86-495 du 14 mars 1986 a défini les dispositions statutaires obligatoires que les associations sportives scolaires doivent adopter. Son article 2 dispose que l'association est administrée par un comité directeur présidé par le chef d'établissement, président de l'association.

1 - Les dispositions prévoyant la présidence de droit de l'association par le chef d'établissement ne paraissent pas méconnaître le principe de la liberté d'association.

Il est de jurisprudence constante que la liberté d'association de certains types d'associations intervenant dans des domaines réglementés ou chargés de l'exécution d'une mission de service public peut être légalement restreinte sans porter atteinte au principe fondamental posé par la loi du 1er juillet 1901.

Or, les associations sportives des établissements d'enseignement du second degré participent à l'exécution d'un service public administratif (CE, 16 février 1977. Dame Acherey : TC, 7 juillet 1980, Peschaud et groupement du football professionnel).

Il a, en outre, été jugé que le législateur, en prévoyant une obligation de créer une association sportive dans tout établissement du second degré et en attribuant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer leur statut-type, doit être regardé comme ayant expressément habilité le gouvernement à imposer aux associations sportives des établissements d'enseignement les règles d'organisation et de fonctionnement qui sont nécessaires à la bonne exécution du service public dont elles sont chargées.
Parmi ces règles d'organisation et de fonctionnement, il a été expressément jugé que ne méconnaissait pas la loi du 1er juillet 1901 le fait de réserver la présidence de ces associations des établissements d'enseignement au chef d'établissement (CE, 16 novembre 1979, syndication national de l'éducation physique de l'enseignement public).

La présidence de droit par le chef d'établissement prévue par l'article 2 du décret du 14 mars 1986 ne peut donc être regardée comme contraire au principe de la liberté d'association affirmé par la loi du 1er juillet 1901.

Il semble en aller de même au regard des stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Si la présidence de droit des associations sportives par le chef d'établissement constitue bien une ingérence dans la liberté d'association au sens des stipulations de l'article 11 de la convention, de même que, comme l'a jugé la cour européenne des droits de l'homme, l'obligation de s'affilier à une association (30 juin 1993, Sigurjonsson ; 29 avril 1999, Chassagnou c/France), cette ingérence semble être de celles qui sont autorisées par le 2 de l'article 11 de la convention. Les trois conditions prévues par ce texte sont réunies. En premier lieu, la présidence de droit est prévue par la loi, dans la mesure où le législateur a renvoyé le soin au décret en Conseil d'Etat de définir les statuts types de ces associations. En deuxième lieu, une telle limitation apportée à la liberté d'association afin de favoriser l'exercice démocratique d'une activité sportive par des enfants scolarisés poursuit un but légitime et paraît pouvoir se rattacher à la " protection des droits et libertés d'autrui ". En troisième lieu, cette ingérence reste proportionnée à son but : l'obligation faite aux chefs d'établissement de présider une association sportive ne paraît pas excessive au regard des objectifs poursuivis.

La présidence de droit par le chef d'établissement de l'association sportive créée au sein de l'établissement du second degré ne paraît donc pas méconnaître le principe de la liberté d'association posé tant par le droit interne que par la convention européenne des droits de l'homme.

2 - Le risque de gestion de fait ne peut être totalement écarté

La présidence de droit des associations sportives des établissements d'enseignement du second degré par les chefs de ces établissements peut favoriser l'apparition d'une situation de gestion de fait si l'association se révèle être une association " administrative " ou " transparente " sans existence réelle.

La Cour des comptes considère en effet que le caractère de véritables subventions versées par une administration à une association implique pour l'organisme qui les reçoit le droit d'en disposer librement sans que ces fonds ne restent à la disposition du service public pour être utilisés à des dépenses d'intérêt public (Cour des comptes, 4 août 1944, Lamirand). La Cour des comptes a ainsi considéré que les subventions versées à une association départementale de sapeurs pompiers par un service département d'incendie et de secours sur proposition du directeur départemental et qui n'avaient pas pour objet de couvrir les frais de fonctionnement de l'association constituaient des fonds irrégulièrement extraits de la caisse du service départemental d'incendie et de secours et le directeur départemental a été déclaré comptable de fait (Cour des comptes, 21 janvier 1970).

Toutefois, la Cour des comptes et le Conseil d'Etat examinent au cas par cas si la vie associative est réelle ou feinte. Pour que l'association ne puisse être regardée comme " transparente ", il importe que le contrat d'association recouvre une certaine réalité (CE, 11 mai 1987, Divier). Ce n'est pas le cas lorsque le service public a été purement et simplement transféré à une association dépourvue de toute indépendance. Ce n'est pas non plus le cas pour une association, qui bien qu'ayant une certaine réalité (composée de membres actifs, dotée d'un bureau et d'un conseil d'administration et disposant de plus d'un cinquième de ressources propres), ne disposait pas d'une réelle autonomie de gestion par rapport au maire de la commune qui en avait la totale maîtrise (Cour des comptes, 9 décembre 1993, Comité des fêtes).

Il convient donc de s'assurer que l'association sportive jouit d'une réelle autonomie dans l'organisation d'activités sportives qui ne doivent pas remplacer les heures d'enseignement obligatoire.

En l'espèce, si les activités organisées par l'association sportive de l'établissement d'enseignement sont conçues pour prolonger l'enseignement obligatoire de l'éducation physique et sportive, elles n'ont pas pour vocation de s'y substituer. Ces activités apparaissent plutôt comme des activités complémentaires aux activités d'enseignement, se situant en dehors du temps scolaire et reposant sur le volontariat des participants.

En revanche, la réalité de la vie associative, au regard notamment de l'implication des membres de l'association que sont, aux côtés des enseignants d'éducation physique et sportive, les présidents des associations de parents d'élèves de l'établissement et les élèves titulaires d'une licence délivrée par l'union nationale du sport scolaire (UNSS), apparaît pour le moins diverse selon les établissements.

Il s'ensuit que le risque de voir des chefs d'établissement déclarés gestionnaires de fait ne peut être totalement écarté, même si on peut penser que la circonstance que la présidence de l'association soit de droit prévue par un texte réglementaire serait de nature à alléger la responsabilité éventuelle des chefs d'établissement. 


3 - Le risque de prise illégale d'intérêts est réel de par la position statutaire du chef d'établissement

L'article 432-12 du code pénal punit de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 francs d'amende " le fait par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ".

L'auteur du délit doit donc être une personne dépositaire de l'autorité publique ; le coupable doit exercer ou avoir exercé une surveillance sur l'affaire dans laquelle il s'est illégalement immiscé ; l'immixtion consiste dans la prise d'un intérêt quelconque dans l'affaire surveillée.

Ces trois éléments caractérisant, aux termes de l'article 432-12 du code pénal, le délit de prise illégale d'intérêts, peuvent être réunis dans la situation qui est celle des chefs d'établissement présidents de droit des associations sportives.

Le chef d'établissement, investi d'un large pouvoir de direction, est bien une personne dépositaire de l'autorité publique. A cet égard, on peut noter qu'a été poursuivi, au titre des dispositions de l'article 432-12 du code pénal, l'économe d'un lycée qui passait les commandes de charbon de cet établissement à une société dont il était en fait le maître (Cass Crim, 11 janvier 1956).

La jurisprudence considère certes qu'il n'est pas possible de retenir la prise illégale d'intérêts à l'encontre d'une personne qui, bien qu'étant dépositaire de l'autorité publique, n'a en aucune façon la charge de surveiller ou d'administrer les opérations dans lesquelles elle a pris intérêt. Mais, il paraît difficile de dire que le chef d'établissement n'a, de par ses fonctions, nullement la charge de surveiller les opérations réalisées par l'établissement avec l'association sportive et dans lesquelles il a pris intérêt en tant que président de celle-ci, dès lors qu'il assure l'administration des activités sportives de l'établissement ou ordonne le versement d'une subvention à l'association.

Enfin, la prise d'intérêt quelconque dans l'affaire surveillée suffit à caractériser le délit, sans qu'il soit besoin de démontrer que le coupable était animé d'une intention frauduleuse. Le délit se consomme par le seul abus de la fonction, indépendamment de la recherche d'un gain ou de tout autre avantage personnel (Cass crim, 29 septembre 1999). Il n'est même pas nécessaire que le coupable ait retiré de l'opération un quelconque bénéfice (Cass crim, 23 février 1988. Petit) ou que la collectivité ait souffert quelque préjudice (CA Poitiers, 3 mai 1952).

Il est donc à craindre que la constitution du délit de prise illégale d'intérêts soit inévitable pour les chefs d'établissement placés de droit à la présidence des associations sportives des établissements d'enseignement du second degré.

On peut alors s'interroger sur la légalité des dispositions de l'article 2 du décret du 14 mars 1986 qui mettent les chefs d'établissement en situation de méconnaître nécessairement l'article 432-12 du code pénal (CE. Ass, 6 décembre 1996, société Lambda). Dans l'hypothèse d'un contentieux dirigé contre le refus d'abrogation de ces dispositions, le moyen, s'il était soulevé, aurait de fortes chances de prospérer.

Aussi, eu égard au risque qui ne peut être complètement écarté de voir un chef d'établissement, président de droit de l'association sportive, mis en cause sur le fondement de l'article 432-12 du code pénal, il pourrait être envisagé de porter au niveau législatif les dispositions confiant au chef d'établissement la présidence de droit de l'association sportive. En tout état de cause, l'introduction de telles dispositions dans le code de l'éducation devrait être préparée en étroite collaboration avec la chancellerie.

Réponse de G. SIMON à ce courrier

Gérald SIMON
Professeur agrégé des facultés de droit
27 rue Buffon
21000 - DIJON
M. le secrétaire général du SNEP


Monsieur,

La note de la Direction des affaires juridiques du ministère de l'Education nationale appelle de ma part les observations suivantes :

La DAJ, tout en reconnaissant que la présidence de droit des associations sportives du second degré par le chef d'établissement est compatible avec la liberté d'association, estime cependant qu'une telle situation pourrait exposer au risque de gestion de fait et serait constitutive du délit de prise illégale d'intérêts. Cette interprétation qui conduit à faire naître un sérieux doute sur la légalité des dispositions du décret n° 86 495 du 14 mars 1986 me paraît éminemment discutable.

En premier lieu, le risque de gestion de fait en raison d'une telle présidence de droit semble très exagéré. La gestion de fait vise en effet l'extraction irrégulière de deniers publics, notamment lorsqu'une association est utilisée comme paravent à des opérations comptables détournées de leur objet réel (exemple classique de subventions fallacieuses versées à une association relais). Pour vérifier s'il y a ou non gestion de fait dans de telles hypothèses, les juridictions financières se fondent sur différents indices. Parmi ceux-ci, l'absence d'autonomie ou de vie associative peut être en effet un élément susceptible d'être constitutif d'une gestion de fait, si par ailleurs un doute naissait sur la régularité de l'utilisation des subventions. Ainsi il n'y aurait gestion de fait que s'il apparaissait établi que les subventions accordées à l'A.S. par l'établissement étaient utilisées à d'autres fins que le fonctionnement du sport scolaire. Non seulement le risque d'un tel détournement paraît peu probable mais la présidence du chef d'établissement, avec le contrôle interne qu'elle permet, s'offre ainsi comme une garantie d'une utilisation des fonds conformément à leur affectation.

En second lieu, la présidence de droit de l'A.S. par le chef d'établissement ne m'apparaît pas davantage susceptible d'être constitutive du délit de prise illégale d'intérêts tel qu'énoncé par l'article 432-12 du code pénal. Selon la DAJ, l'infraction serait nécessairement constituée du fait même que le chef de l'établissement, en tant que président de l'A.S., serait ainsi en situation de prendre un " intérêt quelconque " dans l'association. Le décret de 1986 serait dès lors illégal en ceci qu'il méconnaîtrait les dispositions de l'article 432-12 du code pénal. Ainsi, seule une disposition législative serait de nature à fonder juridiquement la présidence de droit de l'A.S.

Ce raisonnement repose sur une interprétation pour le moins extensive de la notion de prise illégale d'intérêts. Certes il n'est pas douteux que le chef d'établissement est " une personne dépositaire de l'autorité publique " en charge, en sa qualité de président de l'A.S., " de la surveillance et de l'administration " de celle-ci. Pour autant, on ne voit pas qu'une telle position provoque par elle-même une ingérence quelconque, c'est-à-dire une immixtion irrégulière dans les affaires de l'association. Il faudrait, pour que le délit soit constitué, que le chef d'établissement tire de sa qualité un intérêt patrimonial propre et distinct de ceux de l'établissement ou de l'association qu'il représente. Or, non seulement la présidence de l'A.S. ne saurait être qualifiée d'immixtion irrégulière puisque fondée sur un texte qui l'impose, mais surtout on rechercherait vainement en quoi cette présidence provoquerait ipso facto un intérêt particulier au chef d'établissement, distinct de ceux de l'A.S. qu'il représente. La jurisprudence pénale montre au contraire que le délit n'est constitué que si le dépositaire de l'autorité publique tire avantage de sa position. Ainsi d'un maire, membre d'une société d'économie mixte en sa qualité de maire, ayant traité une affaire personnelle avec la SEM (Cass. Crim.,18 février 1987 ; v. aussi les études de A. Lévy, Le délit d'ingérence et la responsabilité pénale des élus et de F. Kappehloff Lancon Les délits d'ingérence et de prise illégale d'intérêts, in Les Petites Affiches, 15 février 1995, n° 20). Dans cet exemple, le délit est constitué du fait non pas que le maire était le représentant d'une SEM mais qu'il a tiré avantage de cette qualité pour traiter d'opérations l'engageant personnellement. L'intérêt personnel qui résulterait pour les chefs d'établissement d'être présidents des A.S. est si peu évident qu'au contraire cette responsabilité est conçue pour la plupart d'entre eux comme une charge que certains voudraient voir disparaître !

On soulignera enfin qu'adopter l'interprétation de la DAJ conduirait à considérer comme tombant sous le coup des dispositions de l'article 432-12 du code pénal la participation des autorités publiques au sein des multiples organismes, sociétés, associations, GIP,etc.., qui constitue un mode courant des interventions publiques dans les domaines économique, social ou culturel. Cela reviendrait à rendre illégales l'ensemble des participations publiques qui ne seraient pas fondées sur une loi ! Cette position extrême qui remettrait en cause un mode de gestion répandu de politiques publiques me paraît fort peu envisageable.

Pour ces raisons, il m'apparaît que la légalité du décret qui fonde la présidence de droit des A.S. aux chefs d'établissement n'est pas douteuse.

Gérald SIMON

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